一、指导思想
按照引导、部门协作、社会参与的原则，以老年人居家和需求为导向，以失能、残疾、失独、空巢、留守、高龄老年人为重点，通过扶持、社会化运营、市场化运作，深化养老服务供给侧结构性改革，培育养老服务市场，拓展服务内容，提高服务质量，实现居家和社区养老服务社会化可持续发展，不断提升广大老年人的幸福感和获得感。
二、主要目标
通过居家和社区养老服务改革试点，发挥在统筹规划、扶持、资金投入、市场培育、监督管理等方面的引导作用，发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发社会活力，健全完善体系，建立健全标准体系和质量监管机制，逐步建立老年人意外伤害保险、社会救助制度相衔接，医养结合试点、智慧社区创建相促进，具有特色的居家和社区养老服务体系。到2021年，为符合条件的城市居家和社区养老服务对象服务率达到100%、农村达到60%以上，城市居家和社区养老服务设施80%以上、农村60%以上由社会力量运营。。
三、重点任务
（一）夯实养老服务基础。
1．完善居家和社区养老服务措施。完善社区养老服务设施，行政企事业单位及社区闲置办公用房优先用于养老设施，采取回购、租赁、置换等，加快老旧城区和已建成居住（小）区养老设施配套。落实新建住宅（小区）配套养老设施“同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用”的要求，新建住宅小区养老设施配套率达到100%，规范社区、住宅小区养老服务设施运营管理。支持医疗卫生机构和养老机构合作建设医养服务机构，推动医疗机构为居家养老对象提供上门服务，建立65周岁以上老年人健康档案，促进医疗服务向社区和老年人家庭延伸。2020年力争建成2个社区养老服务综合体，不少于30％的社区建有老年学习点，将已建成的社区养老服务设施进行整合、改造和提升。
2．推进老年人住宅环境适老化改造。在无障碍改造方案充分征得受助家庭和相关居民同意的前提下，对纳入特困供养、建档立卡范围的高龄、失能、残疾老年人家庭按照《无障碍设计规范》实施适老化改造；统筹推进社区配备助行设备和老旧小区增设电梯；加快居住小区道路、园林绿地、建筑物等已建公共区域无障碍改造，新建公共设施和涉老设施无障碍率达到100％。对现有老年人集中居住的城市老年服务设施、农村敬老院等进行改造升级，完善服务功能，提升服务质量。
（二）提升养老服务质量。
3．全面摸清老年人需求和服务供给底数。对县内60周岁以上老年人进行信息采集，掌握老年人数量、分布及其养老服务需求等基本情况，对60周岁以上散居特困、计划生育特殊家庭、低收入家庭中失能、失智、残疾、独居老人和80周岁居家养老老年人进行重点筛查，建立动态管理数据库和基本养老服务清单制度。对县内居家和社区养老服务机构的基本情况进行调查分析，为新增、改造养老服务设施提供依据。
4．提升居家和社区养老服务供给。鼓励各类养老机构将专业服务延伸到家庭，采购护理床和轮椅等物资，为居家老年人提供生活照料、精神慰藉等上门服务。推动设立“家庭照护床位”，开展失能老年人家庭成员照护培训，探索建立家庭喘息服务机制。设立老年人康复辅助器具配置维护（租赁）服务站点，探索将符合条件的基本治疗性康复辅具逐步纳入基本医疗保险支付范围。完善社会组织、专业社工、志愿服务联动机制，建立居家社区探访制度。依托社区养老服务阵地，用好老年大学等资源，推进老年教育进社区。支持社区开展老年文化体育活动。加强养老服务队伍建设，健全养老服务人才队伍教育培训和激励机制，实行居家和社区养老服务从业人员统一登记管理。
5．推进居家和社区养老服务社会化。建立居家和社区养老服务多元化参与机制，鼓励和支持各类社会力量进入居家和社区养老服务领域。培育和发展一批居家和社区养老服务社会组织，由为居家和社区老年人购买生活照料、膳食供应、家政服务、康复护理、精神慰藉、文化娱乐等精准化、个性化、专业化服务。
6．推进居家和社区养老服务标准化、规范化。加快建立居家和社区养老服务质量标准体系、质量监管机制体系建设，提升养老服务质量和水平。健全居家和社区养老服务准入、竞争和监管机制，保障试点工作有序开展。委托第三方专业机构对财政资金资助项目适时开展综合评估，确保资金执行进度、绩效符合试点工作要求。建立居家和社区养老服务组织及从业人员“失信”黑名单制度，加强对居家和社区养老服务企业、机构或社会组织的监督管理，规范服务行为，提升服务质量。
（三）搭建“智慧养老”平台。
7．探索“互联网+”居家和社区养老服务，建立养老服务信息平台，逐步将各类居家、社区养老服务提供商和机构接入平台，为老年人提供养老信息查询、定制个性化养老等服务。推广智能养老产品，做好高龄老人及体弱多病等特殊老年人智能设备的普及应用。
（四）补齐农村养老服务短板。
8．探索农村居家和社区养老服务长效机制，巩固家庭基础养老功能，发挥基层阵地作用，整合行政村、社区养老服务中心和幸福院、日间照料中心等资源，依据“就地就近、小型多样、文体结合”的原则开展养老服务活动；加大农村互助养老服务设施建设力度，发挥地方老年协会作用，积极拓展老年志愿服务，探索推广“时间银行”、邻里互助等有效方式。加大购买服务力度，建立农村失能、残疾、失独、空巢、留守、高龄老年人定期巡访制度，结合实际情况制定照料护理标准，切实解决困难老人生产生活问题。同时，农村敬老院要在发展定位、运营管理、服务对象和服务内容形式上实现转变。
（五）拓展养老消费市场。
9．支持本土企业开发适老用品用具，满足老年群体多样化、特色化、个性化需求；按照引导、市场运作、投保自愿的原则，全面实施老年人意外伤害保险，提高老年人及家庭抗风险能力，建立安全、便利、诚信的老年人风险保障机制。探索建立长期护理保险制度，对生活长期不能自理、失能的老年人的生活基本照料以及和基本生活密切相关的医疗护理提供资金或服务保障，从根本上解决此类老年人的基本护理保障需求。
四、实施步骤
（一）启动实施阶段（2020年10月—2021年1月）。制定居家和社区养老服务改革试点实施方案及工作清单，召开动员会，统一思想、明确任务。
（二）自评总结阶段（2021年2月）。对照验收评分表对居家和社区养老服务改革试点任务建设标准、资金管理、资料台账和开展情况进行自评，查漏补缺。
（三）验收评估阶段（2021年3月）。民政部、财政部将适时组织开展试点成果评估验收。
（四）巩固推广阶段（2021年4月—2021年9月）。归纳总结试点成功做法和经验，加强宣传推广，巩固工作成果。
五、保障措施
（一）加强组织领导。县居家和社区养老服务改革试点工作领导小组统筹推进试点工作，加强协调指导和督促检查，研究和协调解决居家和社区养老服务改革试点过程中的重大问题。
【关键词】民营资本；社区养老；非营利；可行途径
社区养老服务自20世纪80年代提出以来，学术研究虽未取得突破进展，但也越来越得到各个国家和地区的认可。随着社会经济的发展，家庭养老和机构养老的作用和地位会逐渐弱化，社区养老的地位将得到突出。如何更好地推动社区养老服务的发展，构建一个公平有效的社区养老模式，正是本文将要探讨的问题。在当前形势下，吸纳民营资本进入社区养老服务领域十分必要，民营资本投资社区养老服务领域能提升我国养老服务建设水平，促进民生改善；能促进职能转变，提高公共服务水平。通过总结我们的调研结果，我们发现民营资本进入社区养老服务领域一般分为两种：非营利性质和营利性质。
一、非营利组织提供的社区养老服务及其利弊
非营利组织提供的社区养老服务多为“公助民办”或“公建民营”的日间托老站/所。公助民办是指“各级和公有制单位已经办成的公有制性质的养老机构，按照市场经济发展的要求进行改制、改组和创新，与的行政管理部门脱钩，交给民间组织或社会力量去管理和运作，部门不再插手”。公建民营是指“新建养老服务机构，由出资，招标社会组织或服务团体进行经营或管理，只起行政行政监督的作用”。在这些社区托老站中，负责托老站的建设，包括房屋建设和基本设施配备，基本建设费用由当地一次性承担。在托老站的运营过程中，视情况给予财政补贴。托老站日常的运营和服务费用则由民营资本担负，服务人员的工资和培训费用等也包括在内。这种形式的托老所不以营利为目的，它们的服务收费非常低，提供的是无偿或低偿的服务。服务对象覆盖到社区内的所有老年人。显而易见，对于非营利组织提供的社区养老服务站来说，它有着自己的优势。（1）提高了社区老年人的幸福指数。由于不以营利为目的，社区内的老年人支付较少的服务费用就能享受社区托老站提供的服务，这对老年人来说是一个极大的实惠，对于社区内的“三无”和“低保”老人而言，更是解决了他们面临的最大困难，因此提高了老年人的幸福指数。（2）体现了社会公平。无偿或低偿社区养老服务的最大受益者是社区内的贫穷老年人，他们作为社会弱势群体中的弱势者，可以得到良好的社区养老服务，体现了社会公平，也有利于社会安定。（3）减轻了的财政负担。社区的托老站由民营资本运营，只在宏观上进行监督和评估，这在很大程度上减轻了的负担，使有更多的精力解决更迫切的社会公共问题。（4）弘扬了志愿精神。社区养老服务中的人力资源缺口一直存在，同时由于非营利性质的社区养老托老站无足够的资金聘请更多更专业的服务人员，为解决这一问题，运营者多会号召社会人士和大学生来社区做志愿活动。这样既参加了社区的活力为老年人带来欢声笑语，也弘扬了奉献社会关爱他人的志愿者精神。（5）顺应了社会福利社会化的趋势。西方学者的福利多元主义观点强调给予民间组织或者是非营利组织更多机会来提供公共服务。我国民政部等11个部委在《关于加快实现社会福利社会化的意见》中也提出了社会福利社会化的要求。社会福利社会化已逐步成为一种趋势，非营利社区托老站的发展正是顺应社会福利社会化的表现。
虽然优势明显，非营利组织提供社区养老服务仍然有着不可忽视的缺陷。（1）资金不足。虽然各级对老龄事业大力支持，而且积极鼓励和支持民营资本投资建设养老服务机构，也伴有相关的鼓励出台，但由于成本过高，这些公建民营的社区托老站普遍面临运营压力，生存艰难。加上的补贴资金有限且很难落实，非营利性质的社区养老服务运行得更是难上加难。（2）服务水平较低。资金方面的困扰使托老站无法及时更新设备、无法聘请更专业的服务人员。调研发现，托老站服务人员多为40～50岁的下岗工人或农村务工人员，“缺乏专业而规范的训练，且托老站本身的机制不完善，因而无法提供全面的一条龙配套服务”。（3）过于依赖。。（4）缺乏有效的激励机制。无有效的激励机制就无法吸引更多的民营资本进入这个领域。由于不以营利为目的，非营利性质的社区托老站利润点非常低，且没有严格的社区养老规范和有效的激励机制，很难广泛的吸纳民营资本进入社区养老领域。
二、营利性企业提供的社区养老服务及其利弊
营利性质的社区养老服务多为民办民营，多为养老服务事业集团的项目之一，也即以企业的形式来举办养老事业。它的服务对象为经济条件优越的老年人，多为退休干部和退休国企工人，或者是子女经济殷实的老年人。老人每月需缴纳从几百元到几千元不等的养老服务费用才能享受到这些社区养老服务，服务的水平和质量依服务费用的高低而定。
营利性质的社区养老机构有着自己的优缺点。（1）利润高。这种形式的养老服务费用较高，由于中国目前严峻的老龄化趋势，养老的市场需求大，以市场化方式运行的托老站可获得高额利润。（2）服务水平高。高额利润使得营利性质的社区托老站可以提供吃喝玩乐医住行一条龙服务，聘请年轻、专业的护理人员。服务人员的年龄结构相对于第一种形式的养老服务来说年轻很多，均龄为30岁左右，更有精力为老年人提供更好的服务。（3）效率高。以营利为目的的社区托老站，采用市场化的运营方式，讲求效率，同时员工的工资也与其服务效率、质量挂钩，能促进员工的积极性，提高办事效率。（4）部分缓解财政负担。这类社区托老站解决了一部分老年人的养老问题，同样缓解了的财政压力。购买这种养老服务的老年人一般是自己付费或者是其子女承担付费的责任，无需为其提供资金或者补助，在一定程度上减轻了的财政负担。
营利性质的社区托老站同样有着不可忽视的缺陷：（1）覆盖面较窄。由于这种以市场化方式运营的托老站收费昂贵，经济条件处于低水平的老年人，尤其是“三无”和“五保”老人，完全无法承担高额服务费，它服务的对象只可能覆盖到经济条件宽裕的老年人。（2）不利于体现社会公平。营利性质的社区养老服务站只针对付高额服务费的老年人展开服务，其他老人无条件享受较高水平的服务，这对他们来说不具公平性。
2012年7月，我们在河南郑州调研走访过一些营利性质的养老机构，其中最具代表性的是爱馨养老集团。它成立于1999年3月，是一家专业从事社会化养老的为老服务机构，经过十余年的发展，建立和完善了以机构养老为基础、社区居家养老为依托、互动养老为延伸的大服务体系。在社区养老方面，该集团建立了养老社区，老人及其子女入住其内，当子女工作忙碌时，老人根据自己的需求向服务台申请日间服务，包括家政服务、送餐上门、陪同看病等多种服务。当然，这些服务的费用比较高。一般经济状况的家庭难以负担。社区内各项服务设施相当完备，有银龄创意博物馆银龄礼堂等。老人们既可以与家人共享天伦之乐，又可以享受高水平的养老服务，安享幸福晚年。入住的老人们家庭经济条件都很优越。
三、大力支持非营利性民营资本进入社区养老服务领域的可行途径
笔者认为，养老事业是一项公共服务事业，可以鼓励以市场化的方式运营，但不能以营利为目的，养老事业应该更多地体现社会公平。所以，非营利性质的社区养老服务应当得到大力推广，同时也应当鼓励非营利组织进入社区养老服务领域。。
（1）采取差别收费的方式制收取一定的养老服务费用。在目前情况下，社区养老的公益性和效益性之间存在矛盾。一方面，从其性质而言，社区养老应当以公益性为主。另一方面，社区养老建立在一定的物质条件之上，没有资金无法正常运转。为正确处理公益性与效益性的关系，可以采取差别计费制。目前，规定非营利性质的托老站只能以无偿或低偿的方式提供服务，资金困难是一个很大的问题。老年人作为一个特殊群体，每个人的财产状况、养老需求都处在不同的层次上。可运用科学财产评估方法评估老年人及其家庭的财产状况，从低到高划分为3～5个等级，每个等级收取不同的服务费用，服务费用具体金额则根据托老站日常运营具体所需经费来定。当然，低收入、生活困难的老年人应享受无偿服务。这样既能解决资金问题，又能体现社会公平。（2）增加购买社工服务的数量。目前一些地方通过购买社工服务的方式为社区托老站提供具有专业技术和知识的服务人员，社工具有参与社区养老服务必须的专业知识，是社区不可缺少的人才，以购买服务的方式为社区配备更多的专业人才，既能对社区起到激励作用，又能解决社区养老服务人力资源的缺口问题，提高服务质量和水平。但是当前，购买社工服务的数量相当少。购买服务为民营资本节约了运营成本，对民营资本也具有一定的吸引力。因而可以增加购买社工服务的数量。（3）落实财政补贴和税收优惠。一方面的财政补贴要落到实处，帮助缓解资金紧张问题；另一方面“在土地供应、贷款融资、补贴、税费减免、供水、供电、供热等方面制订落实相关优惠”，对向社区托老站捐资的组织和个人进行税收优惠，将民间组织的税收法律纳入到整个税收系统，吸引更多的民营资本和非营利组织进入社区养老服务领域。（4）鼓励加强校社合作。德国的养老职业教育可以给我们启示：学校负责颁发理论课程合格证书，企业（养老机构）负责半大实践课程证书；学校校长兼任养老机构院长，养老机构院长兼任学校校长。在中国要做到高校校长和社区领导的兼任还不太具有现实性，但是加强校社合作却是可行的。社区可以作为高校的志愿基地和相关专业的实习基地，比如：开设护理专业、社会工作专业的院系可以将社区作为学生实践的基地。一方面大量的实践机会使得学生得到锻炼；另一方面又可以“依托高校对下岗职工和农村务工人员进行专业的养老服务培训”，为社区老年人提供更为周到的服务，“是一种双赢的行为”。这也能在一定程度上减少民营资本需要支付的员工工资成本。
参 考 文 献
[1]陈娄妍瀛.城市社区养老服务的社会化探索[D].上海交通大学.2008
[2]靳润奇等.人口老龄化背景下河北省社区养老研究[J].石家庄职业技术学院学报.2011，23（5）
[3]骆玉婷.论发展社区养老的优势和方向[J].中国证券期货.2011（5）
论文内容摘要我国传统的家庭养老方式正面临老龄化、工业化、城市化等因素的冲击，其保障功能正逐步弱化，而新的养老方式，如机构养老等社会化养老方式，虽可为老年人提供物质、服务保障，但缺乏人文关怀。本文认为，在提倡以人为本，构建和谐社会的背景下，社会化养老关系到千家万户，其意义富有时代性和现实性。因此，借鉴发达国家成功经验，在家庭养老与机构化养老中找到合适的结合点，寻求一种更以人为本的养老保障新途径，社区养老值得借鉴和推广。
一、我国家庭养老面临新的挑战
家庭养老，即由家庭成员为老年人提供经济保障和服务保障，已成为中国目前最主要的养老方式。根据《中国老年人供养体系》的调查，全国有98.1%的老年人依靠家庭提供生活照料和精神慰藉的服务。人们倾向于家庭养老，是有着深厚的文化基础和精神需求的。
从子女的角度讲，支撑家庭养老功能的是传统伦理，即“孝”的价值取向。尊敬老年人是古今社会祟尚的美德。我国作为儒家思想的发源地，更是以敬老、爱老、尊老为民族的优良传统，代代相传，久经不衰。从老年人的角度讲，“养儿防老”是中国自古以来的思想。享受“天伦之乐”，对每一个老年人来说，都是一种福分和期盼。由亲人提供生活照顾，不仅在身体健康方面，而且在精神关怀方面，都能够使老年人得到一种满足感和幸福感。这也是家庭养老从古维系至今的一个重要原因。
然而，随着人口结构的改变以及工业化、城市化进程的加快，传统的家庭养老方式正受到严重的冲击。
——当前我国人口老龄化形势严峻.老龄化速度直通世界之最。根据联合闰规定，在一个国家或地区，如果60岁及以上人口占总人口的比重10%，或者65岁及以上人口占总人口的7%，这一国家或地区就属于老年型国家或地区。据国家统计局最新数据显示，2000年我国60岁以上人口已经达到1.3亿人。有专家预测，今后几十年内，我国老年人口数量将以每年3%以上的速度递增，而80岁以上的高龄老年人则每年以5%的速度递增，参见下表。可见我国已经走上了高速人口老龄化的道路。随着人口老龄化的发展，老年人的日常生活照顾需求变得愈来愈迫切，这无疑给家庭养老带来了沉重的负担。
——工业化的进程也是冲击家庭养老的一个孟要原因。一方面，与工业化伴随而生的城市化与高速的社会流动使得子女与父母之间的地理上产生隔离，客观上造成家庭养老的障碍。如今出现的空巢家庭更好地说明了这一点。有数据表明，在我国最近10年来的空巢家庭一直在增长。1993年，我国空巢家庭在有老人的家庭中占16.7% , 2003年上升到25.8% 。尤其值得注意的是，单身独居
老人在老年人口中的比例，由1999年的3.8%上升到2003年的11.00l0。另一方面，随着工业化进程，社会实质上已经进人了一个高风险的社会。理论上，化解风险的方式有两个条件:第一，个人或家庭有足够的抗拒各种社会风险的能力:第二，社会上有合理的制度安排。显然，从实际状况来看，并不是每个社会成员及家庭自身都具备强大的保障能力，因此，依靠社会力量来分散风险也就成了必然。
——随着计划生育的普遍实施以及人们观念的改变，家庭结构也在发生，孟大变化。20世纪80年代以来，我国执行了比较严格的计划生育，促使家庭结构逐步趋向小型化。以北京市为例，北京市家庭户平均规模,1982年为3.69人，1987年为3.59人，1990年为3.20人，1995年为3.15人，2000年为2.9人。很明显，这一组数据表明，传统型的几代同堂式家庭正在不断减少，由两代人组成的核心家庭则迅速增加，家庭规模正趋向小型化。
正如社会保险制度是工业化的产物一样，现代社会的发展也为养老方式的改革提供了一定的社会经济条件，新的养老保障方式成为了一种普遍诉求。
二、我国机构养老存在的主要问题
与家庭养老相对应的就是机构养老。即老年人在、社会或民间团体举办的养老机构中，如养老院、托老所等，得到应有的生活照顾、生活保障等。
一般说来，养老机构基于专业化、产业化的养老机制。机构养老能够为老年人提供充足的保障服务，在一定意义上缓解了人口老龄化给家庭养老带来的巨大压力，但并非是最佳的养老选择。
从老年人主观方面来看，更多的老年人还是不愿意选择在养老机构中度过余生。其主要原因是:
——个性缺失。老年人人住养老机构之后，其生活偏好与需要都会发生改变。老年福利的连续性理论认为，中年期的生活方式将会延续到老年期，即老年期的生活方式在很大程度上会受到中年期生活方式的影响。因此，个体社会老龄化的差异性要求机构养老应当个性化。然而，在养老机构，老年人的生活一般都是一个固定模式，如按照统一的时间起床、吃饭、就寝等。
——尊严缺失。机构养老，使老年人处于一个被管理和被服务的地位，需要服从工作人员的统一安排。在这一过程中，老年人会逐步感觉到性在减少，感觉到自身生活受到外界干涉。这些感觉，最终会综合形成老年人尊严缺失感。
——亲情缺失。代际之间，明显存在着观念的差异和不同的生活需求。对养老机构，子女相对来说是比较放心的，认为养老机构能够照顾好父母。工作上的繁忙，会减少闲暇时间;而工作压力的释放，也需要占用一些时间。综合起来，就会使子女探望老人的时间减少。另外，老年人生活在一个与亲情、天伦之乐相距遥远的陌生环境中，老朋友、老同事、老邻居来往也在减少。
从客观方面来看，养老机构也有很不尽人意的地方。一是服务问题，多数机构养老职能不尽完善，服务水准也难以达到老年人的基本要求。二是设施问题。多数养老机构不具备必要的医疗条件，而多数老年人也难以在少数有医疗条件的养老机构就医。除福利院和医院外，多数养老院没有正常的检验、治疗设备，甚至没有医护人员。老年人生了病，家属仍然需要请假带他们去医院治疗。三是费用问题，许多养老机构的建设资金是由街乡或民政部门无偿提供的。虽然无论什么人出资，对其收人都是免征税费的;但因建立养老院等养老机构的成本较高，有不少养老机构出现了经费紧张、周转困难，甚至人不敷出、长期负债的现象，投资多年也难以收回成本。
由此可见，机构养老也并非是我国目前养老方式的最佳选择。
三、英国社区照顾及其启示
目前，我国养老保障工作仍处于一个相对落后的阶段，而社区养老模式是一个比较新的模式，需要积极借鉴一些发达国家的成功经验，如英国。在借鉴国际经验的基础上，充分结合国情，建立起一套完整的社区养老体系，以应对我国在养老保障方面存在的严峻挑战。
。它是针对住院式照顾而提出的。住院式照顾是通过兴办大的福利院舍，集中供养没有依靠的老年人及有心理残障者的方法。它曾在英国盛行一时，后来发现这种服务方式实际上是把受助者同他原先生活的自然环境分离开来，并不能很好地满足受助人的需求，同时使背上沉重的经济包袱。后来，英国社会逐步接受了“社区照顾”概念，并制定了相应计划(1962年)和法案(19年)，以在全国推行社区照顾，其主旨是动用社区资源对有需要的老年人进行服务。如今英国社区照顾已成为各方共识。英国对老年人服务已经由出资、集中供养向分散性社区照顾转变。同时，提供、运用社区资源帮助这些老年人。这些社区资源既是物质的，也是精神的，包括来自亲人、邻居及一般社区居民的行动料理和心理慰藉。其基本做法是:
(1)资金照顾。将那些有病残及生活上难以自理的老年人安置在和机构建立的小型院舍中集中照顾。院舍建立于老年人原先生活于其中的较为熟悉的社区内，以使老年人能够较容易适应院舍生活，并得到社区内社会资源，特别是人际关系资源的支持。这类服务的财政基本上是由开支的。
(2)院舍服务。在社区内建立老年人服务中心，吸收生活上能够自理，但缺乏密切人际关系支持的老年人日间到拥有较齐备的文娱、体育等设施的服务中心参加活动。
(3)日间照顾。向行动困难及不能自理的老年人提供日间的生活服务，如送饭、送报等。英国重视老年人服务，并力图建立老年人社区支持照顾系统。这个系统分三个层次:对老年人提供日常服务的是照顾者，他们基本上是这些老年人的亲属;主要工作人员是对那些无依无靠的老年人负主要服务责任的人，他们可能是那些老年人的邻居，也可能是其他人员，主要工作人员由雇用;管理员(经理)是社区中对老年人服务活动指导、协调和督导的人员，对社区中的老年人服务负有较大责任。
通过对英国社区照顾理念的分析，可以给我国社区养老模式带来启示:
——资金筹集多元化。英国推行社区照顾虽然基本上还是由出资，但英国也注重发挥 社会力量，运用非正式资源和社区支持网络去解决只靠资助所不能解决的问题。我国也可以借鉴英国的经验，采取多形式、多渠道筹集解决养老机构的建设资金，并采取“公助民办”的形式开展经营活动。这也充分体现了口前正倡导的社会福利社会化所包含的社会福利民营化之意:社会福利的投资主体应更加多元化，应加大非组织、非营利组织以及一些企业与个人的参与力度。除此以外，在社区内也可以发挥社区居民的筹资力量。比如，社区养老中也可以对一些有条件的老年人收取一定比例的服务费用，或者提倡社区内居民自行捐款、奉献等。俗话说“众人拾柴火焰高”，我们要做的是不能紧紧盯住有限的拨款，而了社区养老的发展。
——服务层次多元化。英国的社区照顾是以社区资源为依托，将院舍机构同家庭相结合为老年人提供相应的服务保障与精神慰藉。从这一点来看，社区养老可以被理解为传统式家庭养老与机构化养老的有机结合，是将二者取长补短的好方法。
(1)社区应尽可能提供基本的生活照顾。这一点体现了社区养老中的老有所养。日常的生活照顾主要包括为无人照顾的老年人提供日托、陪伴、家务、洗澡、理发等服务，以解决老年人的日用之需。
(2)社区应尽可能提供医疗保健服务。这一点体现了社区养老中的老有所医。老年人在生活当中面临的最大问题之一就是“看病”，尤其是对于那些孤寡、无人照顾的老年人，有时为了一些小病(不值得去医院，但又必须医治)不得不去医院，要赶很远的路，排很长的队，且成本很高。因此，在社区中建立适当的医疗站点是非常必要的。这些医疗站点可以给老年人提供日常的保健服务、护理服务、康复服务以及健康咨询等。
(3)社区应尽可能提供精神慰藉服务。这一点体现了社区养老中的老有所乐。现在很多机构化养老中的养老机构，比如敬老院、老年人福利院等在这方面做得很欠缺。老年人在那里根本得不到真正意义上的人文关怀，得不到在家中与子女、配偶在一起时的天伦之乐。社区养老与机构化养老最大的不同就是，养老机构设置于老年人熟悉的社区当中，如在社区中建设老年公寓，利用社区中的一切资源，为老年人提供更具家庭氛围的养老服务。因此，如何建立人性化的精神慰问服务是十分必要的。像上海市罗山会馆举办的老年康复室也是很好的例子。。而经过数年的实践探索，深圳市桃源居社区形成了特有的以“居家养老”为主、以“社区养老”为辅，“居家养老”和“社区养老”相结合的养老模式。桃源居社区拥有1100平方米老人社区会所.1443平方米颐康园，并正在筹建拥有百套老年人公寓，建立了社区老年保健与托护体系，实现“老有所养、老有所乐、老有所学、老有所成”的目标。
——服务管理专业化。。。人们经常会抱怨一些养老机构的服务很不到位，究其深层次的原因，很重要的一点就是那些养老机构缺乏合格的专业化服务人员。取而代之的很多都是下岗人员或是愿意廉价出卖劳动力的人员。从精神理念上看，按照马斯洛的需求层次理论分析，那些非专业化的服务人员自身很多都是温饱问题尚未解决的弱势群体，他们可能更多的是想通过服务他人而换取自身生活的保障，而并非用真正关爱他人、帮助他人的人文关怀精神提供服务。。
四、基本结论:构建社会化养老新模式
通过上述分析，人们可以认识到，社会化养老—社区养老是值得借鉴和推广的。但社会化养老能否真正与机构化养老、家庭养老相区别，并集中二者的长处，使之在社区内真正实行起来，都是要依托于社会工作的基础。
[关键词]非营利组织 居家养老服务
[中图分类号]C913.6 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2012）08-0021-01
一、我国社区养老服务的现状
社区养老将社区为单元，以家庭为核心，对单元内的需要帮助的老人提供专业化的助老服务，解决老年人日常基本的生活困难为根本的社会化服务。我国主要的养老模式分为三类：家庭养老、机构养老、社区养老。社区养老就是综合了机构养老和家庭养老的所有特点。
自2002年以来，我国的社区养老服务建设正在逐步开展，从建立到完善的过程中取得了巨大的进步，大大满足了老年人的养老需求。截止到2010年，我国的社区服务中心已达到17.5万个，社区利民便民网店也达到70万个以上，社区养老服务水平与几年前相比有一定的提高。[1]但是从其他国家发展水平以及国内整体养老服务的发展道路上来看，仍然存在着发展不平衡、专业化强度不高等问题。
二、我国社区非营利组织提供养老服务的对比分析
（一）我国社区提供养老服务的非营利组织的发展现状
在我国非营利组织主要以委托承包的方式参与社区养老，非营利组织通过服务明码标价的形式挂牌营业。因为非营利组织的福利性质，所以在经营时只对老年人收取低廉的足够维持机构日常运作的费用。此外，在社会福利事业中居于主要地位，以社区养老为主要内容的老年福利的推动主要依靠的行政手段，为老龄服务业的发展营造一个有力的环境。
1.东北地区。辽宁省为了能够快速发展社区养老事业，已经在多个社区内建立了养老服务中心，并且已经有20多个非营利组织在社区内建立了居家养老服务平台及老年超市等。[2]
2.华东地区。华东地区是全国社区养老服务发展最为成熟的地区，上海市、浙江省、江苏省内的很多地区都有各自的发展特色，其中尤为突出的是南京市鼓楼区的“心贴心老年服务中心”。服务方向主要以外向型服务为主，通过与社区其他十几所托老所建立一个以托老所为支点、覆盖整个鼓楼区范围内的立体式老年服务网络，为周边老人提供一系列综合性的养老服务。而浙江省宁波市海曙区的“星光镜老协会”是典型的以为依托，通过购买方式为社区老人提供养老服务，并承担了各社区养老服务的协调等工作。[2]
3.华南地区。广州市东山区的福利院参与社区养老服务的主要方式是“内外结合”。一方面对外开放福利院社区部，并为社区老年人开展一系列的敬老服务活动；另一方面是组织福利院的内部员工以及社区服务站的医疗队，为社区老人开展各项医疗检查服务。[3]
（二）对我国参与社区养老服务的非营利组织的比较分析
1.模式比较。东北地区的非营利组织在参与社区养老服务中，通常是以养老院、托老所的形式来提供养老服务。华东地区的非营利组织参与社区养老服务模式是多样化的，不仅有养老院、托老所参与社区养老，同时还存在一些社团、协会等通过与社区以及养老院联合的形式，从而为整个社区提供养老服务。华东地区的发展模式主要还是以购买服务、非营利组织提供服务为主，其模式发展较好。华南地区则是福利院的内外结合模式，通过联合社区内的其他机构，为社区老人提供服务，使得院外的老人也可以得到福利院的生活服务。
2.内容比较。东北地区的养老服务内容主要是以基本养老、助老服务为主，包括日常照料、长短期托养、老年活动室、康复护理等。华东地区的养老服务内容在基本养老的基础上，还发展了上门探望、开展老年讲座、提供家政服务、建立老年大学等，更多地提供一些精神上的服务。华南地区的养老服务同样是以养老助老服务为主，并在此基础上提供一定的医疗、卫生、教育等方面的服务。
3.比较。对于非营利组织参与社区养老服务，我国在上对非营利组织有一定的优惠，像税收、补贴、优惠、资金和场地支持等都有相关的规定。但同时各个地区也有不同的规定。其中东北地区比较按照国家的规定，对于税收、补贴以及场地支持等都提高了一定的优惠力度，同时也进行养老服务体系建设的试点工作。华东地区在上述支持基础上，还安排了专项资金，为提高非营利组织的养老服务水平提供一定的资金支持，从基本养老逐步向文化、体育、教育等多方面发展转变。
三、总结
通过对社区养老内容的阐述以及我国社区养老服务现状的研究，以及对我国各个地区非营利组织参与社区养老服务的对比分析，可以看出：目前我国社区养老的发展正稳步前进中。我国华东地区的社区养老服务发展比较成熟，非营利组织参与其社区养老服务的形式以及内容也是多样化的，这值得其他地区借鉴和学习。随着非营利组织的不断发展，其服务于社区养老活动的行为也将深入开展，非营利组织的发展也会为我国社区养老服务提供更好的基础，我国的社区养老服务将会登上新的台阶。
【参考文献】
[1]双翠.非营利组织参与社区养老问题研究.西南财经大学，2009.
宁波市老龄办
内容提要：本文通过综合与分析调研情况，对我市市区老小区的概念与范围进行了初步的界定，同时基本摸清了市区老小区居家养老服务的现状及存在问题，并在此基础上，提出了相应的对策与建议。
一、老小区的概念界定
理论上对“老小区”的界定还没有具体而明确的标准，各地对老小区的认定也各不相同。经过调查与分析，结合此次调研的主要内容，“老小区”的概念特征应该界定为：一个是“老”；一个是“小区”。“老”主要体现在：一是坐落老城区；二是建成时间比较早（一般应是在1997年以前建造的）；三是老年居民比例较高。“小区”的概念比较模糊，为便于分析比较，本次调研把小区界定为社区，即把一个社区居委会管辖的范围认定为一个小区。据此标准，结合居家养老服务工作，本次调研把“老小区”的概念界定为：大约在1997年以前建造，老年人居住相对集中且比例较高，居家养老服务配套设施短缺甚至没有的城区社区。市区老小区及居家养老服务机构情况
区 街道 社区
总数 老小区
（加的表示建有居家养老服务中心） 备 注
海曙区 鼓楼 5 孝闻、文昌、苍水、中山、秀水 为鼓楼街道居家养老服务中心
江厦 3 新街、郡庙、天封 为江厦街道居家养老服务中心
月湖 7 梅园、太阳、县学、平桥、桂井、天一、迎凤
南门 11 澄浪、郎官、万安、尹江岸、朝阳、东站、红起、柳锦、马园、周江岸、迎春
西门 13 胜丰、翠南、翠中、钱东、汪弄、柳庄、文化、新芝、永丰、新高、芝红
白云 10 南雅、云乐、联南、白云庄、安泰、牡丹、安丰、宝善、联北、云丰
江东区 白鹤 11 紫鹃、黄鹂、白鹤、王隘、丹顶鹤、丹凤
百丈
10 划船、七塔、潜龙、舟孟、宁舟、朱雀、演武（辐射邻近老小区）
东胜 9 史家、庆安、曙光、王家、戎家、张斌
明楼 10 徐戎、明东、明北、徐家、明南、东海
东柳 11 东柳坊、太古城
江
北
区 文教 7 育才、双东坊、大闸、翠东、范江岸
白沙 5 正大、白沙、桃源、北站、大庆
中马 5 盐仓、新马、槐树、外滩、浮石
孔浦 8 红梅、绿梅、孔浦一村、孔浦二村、怡江、文竹 、白杨、百合 说明：海曙区社区总数73个，江东区社区总数71个、江北区社区总数42个，合计186个。
二、没有服务平台的老小区开展居家养老服务的主要方式
1、对特别困难的老人（即具备高龄、独居、行动不便、子女又无法有效照顾等条件），各社区均实行购买服务的方式，由财政出资雇佣人员（主要为公益性岗位）或委托能够提供居家养老服务的企业派员工进行服务，服务项目主要包括家政服务和日常起居。
2、对那些独居、高龄但又没能列入购买服务对象的重点老人对象，各社区大多通过志愿者（义工）实施帮扶服务。如通过认亲养老、邻里守望、义工结对等方式，对空巢（独居）或病残的高龄老人进行结对帮扶，提供生活照料、精神慰藉、安全巡视、健康保健、权益维护等服务。这些助老志愿者队伍（义工）组织已经成为为老服务的一支不可或缺的重要力量，在老小区居家养老服务工作的推进上起到了举足轻重的作用。
3、一些社区依托社区和周边的老年活动室、老年活动中心等相关社会公共服务资源，定期或不定期地为社区老年人提供量血压、健康讲座、心理疏导等方面服务。一些办得较好且已形成长效服务机制的社区效果很好，定期服务日大多门庭若市，业已成为社区老年人的老年之家。。
4、一些社区通过举办各类文体活动，向老年人提供文化娱乐、体育健身等方面的服务，提高了老年人的居家养老生活质量。
5、少数社区依托小区内外邻近的养老服务机构、家政服务公司、爱心企业等资源，通过委托或认养的方式向老人们提供一些居家养老服务。
6、少数社区借用邻近社区居家养老服务中心的幅射功能开展居家养老服务。服务内容主要是送餐。
总之，调查显示，自开展居家养老服务工作以来, 。各区在老小区的居家养老服务的设施、内容和方式上动足了脑筋，想尽了办法，也摸索出了许多行之有效的措施与办法。
三、没有服务平台的老小区居家养老服务的主要困难和问题
1、硬件紧缺。即可用于居家养老服务的基础设施十分匮乏，
【关键词】社区卫生；；养老；服务体系
【中图分类号】R93 【文献标识码】B【文章编号】1004-4949（2014）01-0223-01
根据调查，2012年全国60岁及以上老年人口19390万人，占总人口的14.3%，其中65岁及以上人口12714万人，占总人口的9.4%，是全球老年人口的 21.4%，居世界首位[1]。中国老龄协会的《我国城市居家养老服务研究》报告显示，目前全国城市老年人空巢家庭的比例已经达到50%，85%以上的老年人有居家养老意愿，而选择在养老机构养老的只占 6%-8%[2]，这与中国传统文化有关。推广以居家养老为主体、社区综合服务为依托、福利机构养老为补充的养老服务保障体系已成为共识，它是以家庭为核心，以社区为依托，以老年人日间照料、生活护理、家政服务和精神慰藉为主要内容，以上门服务和社区日托为主要形式，引入养老机构专业化服务的养老模式[3]，居家养老也是最经济最便捷最现实的养老模式。。
1内容、对象与方法
1.1调查内容 安丘市社会福利院创办的“人之缘”居家养老服务中心搭建居家养老信息化服务平台，免费为老年人发放手机，公布服务热线，提供一键紧急呼叫服务、普通呼叫服务、全时定位服务、咨询维权服务、心理咨询服务、健康指导以及开展购买服务业务等无偿服务业务，依托家政服务部门开展上门理发、助浴助厨、居家保洁、水电维修、助购陪护、疾病陪护等低偿服务，给予适当补贴。；社区护士具体负责慢性病患者血压（血糖）测量记录、生活指导、家庭护理、协助全科医师开展相关工作等；。
1.2 调查对象 安丘市人之缘居家养老服务中心工作人员和部分居家养老人员 ， 兴安街道社区卫生服务中心工作人员。
1.3调查方法 。对老人及家属发放调查表，收集资料，统计数据；；对人之缘居家养老服务中心工作人员进行访谈，了解开展居家养老现状。对访谈结果进行综合分析， 得出结论。
2结果
。。社区卫生服务中心具有良好的医疗条件，较社会办养老院、托老院有明显的医疗优势，既可以保证老人的基本医疗保健需求，同时社区卫生服务中心和周边的大医院建立了良好的双向转诊制度，如遇重大疾病可及时转至附近大医院诊治，做到早发现、早治疗。。
。家政服务有一批经过专业培训的工作人员，可以为老人提供家庭照料服务。
3讨论
3.1我国于2008年由10个部委联合发文，要求全面推进居家养老服务工作， 居家养老模式仍然是目前我国的主要养老方式。根据国情，目前我国尚没有足够的养老机构来接纳不断增加的老年人口， 况且不是所有的老人都能支付得起这方面的费用，家庭也是老年人感情和精神的重要支柱，所以居家养老是老年人养老场所的第一选择。发达国家的养老经验证明，社区居家养老模式具有专业养老机构无法替代的积极效应， 因而养老服务方式正逐步由机构养老向社区居家养老发展[9]。居家养老具有减少国家社会投资、缓解家庭照料护理的困难等优点，同时老人仍可继续生活在他们熟悉的生活环境中， 更容易得到亲情友情的关怀。安丘市人之缘居家养老服务中心就是在这种条件下成立的，具体承担安丘市居家养老工作的专业机构。
3.2社区卫生服务机构推行基本公共卫生服务项目，健康管理的功能定位决定其在居家养老体系中的重要作用，这也有利于发挥社区卫生机构的优势，更好地利用卫生资源[10]。居家养老的老年人，尤其是空巢老人面临着很多身心健康问题，容易产生悲观、抑郁等情绪；因受生活方式和生活习惯的影响，老年高血压、糖尿病、心脑血管疾病、呼吸系统疾病、骨性关节病等慢性病患病率较高，有的老人可能同时身患多种疾病，由于行动不方便或经济上、陪护等方面原因，没有及时去医院诊治，造成恶性循环。。
3.3目前居家养老服务机构人员不足，专业水平不高，综合管理能力低下，只是负责信息服务平台的信息传递、工作安排等；社区卫生机构人员配备严重不足，居民对社区卫生服务工作还不信任，不愿接受社区卫生服务机构医务人员的健康管理。今后应在的统一领导下， 加强对养老服务机构和社区卫生服务机构人员的业务培训，提高服务质量和服务水平，同时加大层面的宣传力度，让更多的辖区居民了解社区卫生服务内容，积极自愿配合。；社区卫生服务机构与居家养老服务机构密切配合，充分发挥社区卫生服务机构在居家养老体系中重要作用。
参考文献
[1] 郭爱民， 解江林，迟宓宓，等.全国全科医学培训工作调查及分析[J].中国全科医学，2004，1（7）：14-16.
[2] 张杰，田霖，浅谈我国居家养老服务存在的问题及解决办法[J].管理观察，2009，30（7）：174- 175.
[3] 方娟，林梅.社区养老院老人睡眠现状调查及对策[J].社区医学杂志，2010，8（11）：8- 9.
[4]
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